司法部副部長劉炤介紹全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制有關(guān)情況并答記者問
[國新辦新聞局局長、新聞發(fā)言人胡凱紅]女士們、先生們，大家上午好。歡迎大家出席國務(wù)院新聞辦舉辦的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會。12月4日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，今天這個意見正式對外公布，為了幫助更好地了解相關(guān)情況，今天我們很高興地請到司法部副部長劉炤先生，請他向大家介紹有關(guān)情況，并回答大家提問。出席今天吹風(fēng)會的還有司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華先生。
下面先請劉副部長作介紹。
[司法部副部長劉炤]各位記者朋友，大家上午好。非常感謝各位的關(guān)心和支持，2018年12月4日國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的指導(dǎo)意見》，今天向大家介紹國務(wù)院出臺《指導(dǎo)意見》的相關(guān)情況。《指導(dǎo)意見》是貫徹落實中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定和中共中央國務(wù)院法治政府建設(shè)實施綱要有關(guān)要求的重要舉措。這是第一次從國家層面對行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的主體、范圍、程序、職責(zé)、責(zé)任等做出全面系統(tǒng)的規(guī)定。這個文件和國務(wù)院辦公廳今年5月印發(fā)的《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，這兩個文件共同構(gòu)成了確保行政規(guī)范性文件合法有效的一個基礎(chǔ)性制度。制發(fā)規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式和手段，確保規(guī)范性文件合法有效，直接關(guān)系到行政執(zhí)法行為是不是合法，直接關(guān)系到企業(yè)事業(yè)組織和老百姓的切身利益，事關(guān)政府的形象、事關(guān)法治政府的建設(shè)。
[劉炤]全面推行規(guī)范性文件合法性審核的機(jī)制是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護(hù)國家法治的統(tǒng)一、政令的統(tǒng)一；有利于從源頭上防止違法文件出臺，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；有利于保障人民群眾的合法權(quán)益。2015年11月，根據(jù)中央深改辦的任務(wù)分工，原國務(wù)院法制辦印發(fā)了《完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的試點工作方案》，按照試點方案選擇了17個部門和地方進(jìn)行試點，各個試點單位認(rèn)真地組織實施、健全了工作制度、創(chuàng)新了工作機(jī)制，建立了符合自身特點的合法性審核制度。試點工作為在全國全面推開這項制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。試點工作結(jié)束以后，我們及時總結(jié)試點經(jīng)驗，組織專門力量研究重點難點問題，通過不同的方式廣泛聽取意見，在這個基礎(chǔ)上，我們啟動了指導(dǎo)意見稿的起草工作。今年11月，中央全面深化改革委員會審議通過了這個《指導(dǎo)意見》，國務(wù)院辦公廳12月4日正式印發(fā)。《指導(dǎo)意見》有四部分：
[劉炤]第一部分，總體要求。堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大、十九屆二中、三中全會精神，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，維護(hù)國家的法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，加快建設(shè)法治政府，提高政府的治理能力。總體目標(biāo)是進(jìn)一步明確規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責(zé)和責(zé)任。建立程序完備，權(quán)責(zé)一致，相互銜接，運行高效的合法性審核機(jī)制，確保所有規(guī)范性文件經(jīng)過合法性審核，保證規(guī)范性文件合法有效。第二部分，嚴(yán)格落實工作措施。針對目前合法性審核機(jī)制存在的范圍不清、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不健全、責(zé)任不到位等問題，《指導(dǎo)意見》從明確審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責(zé)、強化審核責(zé)任等五個方面，對建立健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的具體內(nèi)容作了規(guī)定。
[劉炤]第三部分，健全審核工作機(jī)制。為充分發(fā)揮社會力量和信息技術(shù)的重要作用，《指導(dǎo)意見》從完善審核工作方式，發(fā)揮審核信息管理平臺作用兩個方面對創(chuàng)新審核方式、發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家的利用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源等方面的內(nèi)容作了規(guī)定。第四部分，加大組織保障力度。《指導(dǎo)意見》主要從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、注重能力建設(shè)、強化指導(dǎo)監(jiān)督三個方面，明確要求各地區(qū)各部門要加強對規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作機(jī)制，加強審核工作機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，健全考核評價體系，強化監(jiān)督檢查指導(dǎo)。我就先介紹這些內(nèi)容，接下來歡迎大家提問。謝謝。
[胡凱紅]下面開始提問，提問前請通報所代表的新聞機(jī)構(gòu)。
[中央廣播電視總臺央視記者]我們想了解的是，這次國務(wù)院為什么專門出臺“完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制”的專門《指導(dǎo)意見》？
[劉炤]行政規(guī)范性文件，也就是大家所理解的紅頭文件，是行政機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法活動的重要依據(jù)，規(guī)范性文件發(fā)布之后覆蓋行政管理的各個領(lǐng)域，所以規(guī)范性文件是不是合法有效直接關(guān)系到政府能不能依法行政，直接關(guān)系到政府的形象，也直接關(guān)系到老百姓的合法權(quán)益。近年來，隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)，各地區(qū)各部門對規(guī)范性文件合法性審核工作越來越重視，也取得了一定成效。但同時在推進(jìn)合法性審核工作機(jī)制方面也有一些問題。
[劉炤]比如有的對完善審核機(jī)制的重要作用認(rèn)識還不到位，有的對文件制定主體和范圍也不明確，有的審核程序不規(guī)范、審核標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有的審核工作銜接機(jī)制也不嚴(yán)密，還有一些地方和部門存在審核能力不足等問題。這些問題嚴(yán)重制約了合法性審核機(jī)制作用的發(fā)揮，導(dǎo)致實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)一些違法文件，有些文件還很“奇葩”，公眾對這些事反映非常強烈。所以《指導(dǎo)意見》堅持問題導(dǎo)向，提出了建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機(jī)制的總體目標(biāo)，并從明確審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責(zé)、強化審核責(zé)任五個方面，對建立健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的內(nèi)容都作出了比較具體的規(guī)定。目的是在有效地解決誰來審、審什么、怎么審的問題。謝謝。
[中國日報記者]劉副部長，剛才您提到5月國辦發(fā)的通知，其中有一點是要求各個部門嚴(yán)格按照法定權(quán)限履職，請問司法部和相關(guān)部門如何落實嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文的要求？
[司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華]針對越權(quán)發(fā)文的問題，今年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)的《通知》中作了規(guī)定，結(jié)合這次國務(wù)院發(fā)的這個文件，司法部和相關(guān)部門在推行這項制度的時候，將推動地方和部門在四個環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)，予以規(guī)范。第一，文件起草環(huán)節(jié)。規(guī)范性文件作為紅頭文件，是除了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)規(guī)章之外，涉及老百姓權(quán)利義務(wù)最多的一種文件，所以起草環(huán)節(jié)就要求堅持誰起草誰審核的原則。這個文件可能是政府發(fā)，但是部門起草，那就要求起草部門在具體工作中首先要進(jìn)行審查。為了保障誰能制定文件，《指導(dǎo)意見》里規(guī)定要制定規(guī)范性文件制定主體的清單，也就是誰能制定、誰不能制定。因此，在這個時候就明確規(guī)定在文件起草部門審核的時候，就要看本部門有沒有權(quán)力發(fā)文件，同時明確規(guī)定不得以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義對外發(fā)文，要發(fā)文就以部門名義。在文件起草階段對主體、內(nèi)容都做一個把關(guān)。
[趙振華]第二，合法性審核環(huán)節(jié)。在政府或者部門發(fā)文之前，通過合法性審核的環(huán)節(jié)，保障在最后簽發(fā)前不存在違法問題。《指導(dǎo)意見》在這些程序上作了明確規(guī)定，明確講這道程序是個法定環(huán)節(jié)，必須要進(jìn)行審核的。規(guī)定不得以征求意見、會簽、參加會議的方式代替審核。審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，要依紀(jì)依法追究責(zé)任。第三，文件發(fā)布以后的事后備案環(huán)節(jié)。要求制定機(jī)關(guān)發(fā)布以后向上級機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，比如部門發(fā)布的文件，向本級政府備案。縣級政府文件發(fā)完以后要向市級政府備案，通過備案機(jī)構(gòu)對文件進(jìn)行審核，如果發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，該撤銷的撤銷、該修改的修改。
[趙振華]第四，老百姓發(fā)現(xiàn)你這個文件出現(xiàn)違法問題，侵犯老百姓利益了，按照行政復(fù)議法的規(guī)定，在告具體行政行為的時候，可以一并就處罰規(guī)定引用的文件依據(jù)，一并提出審查建議，復(fù)議機(jī)關(guān)在審查的時候發(fā)現(xiàn)文件有問題，他有權(quán)力糾正的馬上就糾正，沒權(quán)力糾正的轉(zhuǎn)有權(quán)機(jī)關(guān)處理另外，到人民法院提起行政訴訟的時候，法院也對這個行為引用依據(jù)是不是合法，對這個文件進(jìn)行審查。法院對政府的文件沒有直接撤銷權(quán)，可以向有關(guān)政府提出糾正建議。因此復(fù)議和訴訟環(huán)節(jié)，有關(guān)發(fā)文單位，收到這種建議以后，該糾正的要馬上糾正。從以上四個環(huán)節(jié)可以解決亂發(fā)文、越權(quán)發(fā)文的問題。
[光明日報記者]為有效解決行政規(guī)范性文件合法性問題，請問這次的《指導(dǎo)意見》對審核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是怎么規(guī)定的？
[劉炤]為了解決合法性審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職責(zé)不清晰、責(zé)任不到位的問題，《指導(dǎo)意見》對合法性審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)作了很多規(guī)定。主要是七個方面：第一，要審核制定文件的主體是不是合法。第二，要審核這個文件是否存在超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)。第三，要審核這個文件的內(nèi)容是不是符合憲法、法律法規(guī)規(guī)章和國家政策的規(guī)定。第四，要審核是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等等方面的事項。第五，要審核文件是否存在在沒有法律、沒有法規(guī)依據(jù)的情況下作出了減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加老百姓義務(wù)的情況。第六，要審核是否存在沒有法律法規(guī)的依據(jù)作出增加本單位的權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情況。第七，是否違反了規(guī)范性文件制定的程序。
[劉炤]《指導(dǎo)意見》主要從以上七個方面對文件進(jìn)行審核。同時還要求審核的機(jī)構(gòu)根據(jù)不同情形，這個文件要作一個結(jié)論，結(jié)論就是這個文件是合法、不合法還是應(yīng)當(dāng)予以修改。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件做必要修改或者補充，在特別情況下，如果起草部門沒有完全采納合法性審核意見，應(yīng)當(dāng)在提請制定機(jī)關(guān)審議時詳細(xì)說明理由和依據(jù)，為什么沒有采納合法性審核的意見。
[經(jīng)濟(jì)日報記者]這次試點當(dāng)中發(fā)現(xiàn)了哪些具體集中的問題，針對這些問題的具體措施，下一步怎么做？
[趙振華]試點地方普遍反映幾個難題，也是這次制定《指導(dǎo)意見》的時候重點關(guān)注的點，這些問題不解決的話，確實在實際推行當(dāng)中會有一些問題。我們大概梳理了一下：第一個難題，政府部門對規(guī)范性文件的范圍認(rèn)識還不太一樣，就是什么是規(guī)范性文件，哪些算、哪些不算、哪些進(jìn)入合法性審查機(jī)制，認(rèn)識不統(tǒng)一。對這個問題，今年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的文件里對規(guī)范性文件下了一個定義：行政機(jī)關(guān)包括政府和部門制定的除了法規(guī)規(guī)章之外，涉及到老百姓切身利益，在一定時間、一定時期執(zhí)行的，不是針對某個人、某件事的具體行為，是共性的、普遍遵守的文件。為了防止把有些不是規(guī)范性文件也列進(jìn)來，這次《指導(dǎo)意見》中對于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件、工作層面的文件，還有不涉及老百姓直接利益的文件就排除掉了，比如工作會議、工作方案、請示報告、人事任免等內(nèi)部的這些工作就不作為規(guī)范性文件。
[趙振華]第二個難題，大家普遍反映審核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)尺度上如何把握有一定的難度。因此《指導(dǎo)意見》中專門就審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定。剛才劉副部長講了七個方面，具體審核的時候，這七個方面怎么把握，每個文件涉及到的上位法不一樣，地方制定的文件情況還涉及地方性法規(guī)和規(guī)章，所以要根據(jù)不同情況細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。下一步推行的時候，要求地方和部門根據(jù)這七個方面的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化具體標(biāo)準(zhǔn)。第三個難題，審核力量普遍比較薄弱。過去在地方，大部分是地方的法制部門在做，市縣兩級人很少，審查的人員普遍不足，還有些部門干脆就沒有法制機(jī)構(gòu)，所以這方面力量一直比較弱，《指導(dǎo)意見》里明確要求各地方要配齊配強審核工作力量。在這次機(jī)構(gòu)改革過程中，我們也將推動地方部門加強合法性審查機(jī)構(gòu)的力量配備，實現(xiàn)審核人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。即使這樣還有不足的地方，所以我們還增加了發(fā)揮社會力量和專家力量共同審核的要求，發(fā)揮法律顧問、公職律師和專家的作用，還要發(fā)揮信息手段提高信息化水平，通過信息化可以減少一些日常的輔助工作。
[趙振華]第四個難題，總體上看一些地方領(lǐng)導(dǎo)對這件事重視還不夠，有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為搞合法性審核那么復(fù)雜，還要很長時間，就把它作為一般公文對待，這樣很多該審的沒有審、該把關(guān)的沒有把關(guān)。在這個方面，我們在《指導(dǎo)意見》中強調(diào)各地區(qū)各部門主要負(fù)責(zé)同志作為合法性審核工作的第一責(zé)任人，具體工作由哪個部門負(fù)責(zé)不管，但是出臺的文件出問題了，單位的一把手負(fù)責(zé)，這是明確第一責(zé)任。規(guī)定凡是屬于規(guī)范性文件都要納入合法性審查范圍，未經(jīng)審核或者審核不合法的不得提交審議、集體討論、領(lǐng)導(dǎo)不得簽發(fā)。下一步具體跟蹤督促檢查過程中，對確實在實踐中出現(xiàn)大量文件違法、造成不良影響的，我們將依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)請有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。主要是以上這四個方面。
[中國新聞社記者]司法部在貫徹落實《指導(dǎo)意見》方面有哪些具體措施？
[趙振華]《指導(dǎo)意見》明確司法部負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)督促指導(dǎo)本《意見》的貫徹落實，除了宣傳貫徹，比如答記者問、專家解讀，讓社會和地方了解情況之外，我們還采取以下五個方面工作進(jìn)一步落實《指導(dǎo)意見》的要求。
[趙振華]第一，督促地方部門抓緊研究部署貫徹《指導(dǎo)意見》的具體實施意見。對照《指導(dǎo)意見》里面的要求，健全工作制度、細(xì)化具體措施、明確工作分工、確保責(zé)任到位，層層得到落實。特別是在地方省市縣甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層都有具體措施，確保行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的所有規(guī)范性文件都納入到審核范疇。
[趙振華]第二，召開工作推進(jìn)會。試點過程中很多地方和部門探索了很多好經(jīng)驗、做法，有很多鮮活例子，效果也非常好。我們準(zhǔn)備適當(dāng)?shù)臅r候召開全國層面的工作推介會，讓這些做得好的單位、一些有創(chuàng)新做法的單位現(xiàn)身說法、現(xiàn)場演示，有些案例給大家參考借鑒。
[趙振華]第三，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。考慮到審核工作各地方的情況不一樣，七個方面也比較嚴(yán)格，怎么在工作中把握，各地方可能有差異，所以對具體工作人員要進(jìn)行專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們審核當(dāng)中把握統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
[趙振華]第四，加強工作指導(dǎo)。下一步推進(jìn)過程中，我們及時跟蹤各部門各地方的推進(jìn)是否落到實處，主要是貫徹落實當(dāng)中可能碰到一些困難或者發(fā)生共性問題，我們及時進(jìn)行研究，在這個基礎(chǔ)上制定工作規(guī)則、工作指引，指導(dǎo)地方把工作做扎實。
[趙振華]第五，開展專項工作督查。下一步，我們將全面推行規(guī)范性文件核查審查機(jī)制建設(shè)列入2019年法治政府建設(shè)督查的重要內(nèi)容。通過督查看地方的落實情況、進(jìn)展情況，對于一些地方工作開展不力的及時督促整改，對工作比較扎實、成效比較顯著的，要采取適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行表揚和激勵。
[趙振華]通過這五個方面，把國務(wù)院這個文件落實得更好，取得實效。
[胡凱紅]今天的吹風(fēng)會到此結(jié)束，謝謝劉副部長，謝謝趙局長，謝謝各位。
