此外,“決定”還明確提出了稅制改革的方向:穩定稅負。這亦是“穩定稅負”第一次被寫進中央重要文件中,成為此次稅制改革的亮點。
穩定稅負要求更多的稅收立法。我國目前現行的稅種有18種,其中只有個人所得稅法、企業所得稅法和車船稅法3部法律,其他稅種大多由行政法規、規章和規范性文件來規定,稅收法律以授權性立法為主,法律效力較弱,穩定性和統一性不高。
全國律協財稅法專業委員會副主任劉天永認為,要實現穩定稅負,必須依靠較高層級的法律來保證。“決定”提出稅制改革、穩定稅負,意味著我國將加快稅收立法的步伐,改變目前以授權性立法為主的局面,將更多的稅種納入全國人大立法的范圍。
早在2000年,立法法對稅收法定原則就已經予以明確,立法法第八條明確規定,財政稅收等基本制度只能制定法律,屬于法律的保留事項。
“這充分說明稅收法定原則在中國有現實的法律依據,只不過是如何將稅收法定原則落地的問題。這次在"決定"中明確提出落實稅收法定原則,也就是將原來懸空的稅收法定原則落地。目前的焦點主要集中在1985年全國人大對國務院的授權決定該如何處理,這也是我們一直談論落實稅收法定原則不可回避的一個問題。”李萬甫說。
李萬甫解釋,具體來說,應該是新稅種的設立由全國人大立法,包括現行的稅收暫行條例,也應該通過深化稅制改革,逐漸納入全國人大的立法范圍,從而實現提高稅收法治機制的目標。
“需要強調的是,稅收法定的核心在于"法",而此處的"法"僅指狹義的法律,就是指全國人大及其常委會制定的法律,而不包括行政法規、規章及其他規范性文件。稅收法定原則體現的是我國稅制改革的"頂層設計"。”北京大學法學院教授劉劍文說。
稅收法定意義重大
在本屆全國人大常委會公布的立法規劃中,增值稅法等單行稅法被列入第一類立法項目,充分表現出中央落實稅收法定原則的決心。
李萬甫說,稅收作為國家治理的基礎和重要的支柱,有必要在我國的根本大法憲法中體現稅收的理念。
對我國而言,堅持稅收法定原則的意義尤其重大。
劉劍文表示,在建設法治中國的歷史進程中,必須以法治方式處理好國家與納稅人、立法與行政、中央與地方等多維度的關系,而稅收同時涉及到這些方面,因而更加需要以高位階的法律來科學界定各方關系,從而實現納稅人依法納稅、征稅機關依法征稅、國家依法取得財政收入。
“特別是考慮到收入公平分配越來越成為我國面臨的重大挑戰,而稅收直接置身于國民財富分配領域,對促進分配正義的作用最為明顯和直接。因此,深化收入分配改革,離不開一個科學、完善的稅收法律體系。”劉劍文說。
總體來看,堅持稅收法定原則,符合我國憲法尊重和保障納稅人基本權利的精神,符合建設法治中國的發展趨勢,也符合市場經濟對稅法的權威性與穩定性的客觀需要,對保障公民財產權益、維護社會經濟穩定、促進收入公平分配具有不可替代的重要意義。
改革與立法統籌進行
稅制改革的過程可以看作是提升稅收法律規范質量的過程,也可以說是一個完善立法的過程。那么,推進立法也是賦予稅制改革成果法制化的過程,稅制改革的推進應體現立法的要求,符合法制的導向,而稅制改革的最終成果也終將在立法中予以體現。
因此,李萬甫認為,完善稅收立法與推進稅收制度改革一脈相承。
落實稅收法定原則的重要價值取向在于構建科學完備的稅收法律制度體系。在提高稅收立法機制的同時,如何形成完整的稅收法治體系,這是一個非常現實和緊迫的課題。
“在這樣一個背景下,分步實施"決定"提出的各項任務,使得各單項的稅制改革與整體的稅法體系的構建相互協調一致,避免單項的稅制改革對整體稅法體系構建的沖擊。”李萬甫說。
專家認為,落實稅收法定原則需要一個循序漸進的過程。要求短時間內將所有稅種都制定法律,可能并不現實。
因此,劉劍文提出,更為理性的選擇是分清輕重緩急,將條件相對成熟、社會關注度最高的稅種先行立法。
在本輪稅制改革中,“營改增”和房產稅改革是主要推進方向。相比之下,房產稅立法又更顯重要。“營改增”主要是減輕稅負,因此在人大立法之前,還可以通過國務院修改有關的稅收法規的形式進行；而房產稅改革則是要擴大征收范圍,涉及到增加納稅人的稅負。同時,房產稅是直接稅,納稅人對增稅的反應最為敏感、直接,因而很需要通過立法來推進改革,以此凝聚共識、減小阻力,以程序正當性保障目的正當性。
"決定"明確提出,加快房地產稅立法,并適時推動改革。對于房地產稅問題,從目前的文件來看,應該采用的是立法先行、分步實施的原則,通過改革逐步實現房地產稅最初的立法目標。房地產稅是社會關注度比較高,比較敏感的一個稅種,在加強頂層設計的同時,結合當前的情況,也有利于緩解社會各界的矛盾。”李萬甫說。
有觀點認為,“決定”中關于房產稅立法的表述僅僅是指由國務院修訂《中華人民共和國房產稅暫行條例》,劉劍文認為這是一種誤讀。
"決定"中專門提出"加快房地產立法并適時推進改革",就是表明要由全國人大制定房產稅法,并且要加快立法進程。我們認為,房產稅立法應當成為落實稅收法定原則的突破口,成為今后稅收立法的標桿。”劉劍文說。
李萬甫說,將落實稅收法定原則與深化稅收制度改革結合起來,統籌考慮,堅持頂層設計,進一步推動稅收治理法制化的進程。
