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| 細數新行政訴訟法為納稅人維權掃清的五大障礙 |
| 發布時間：2016/6/27 來源： 閱讀次數：1018 |
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編者按：
自2015年5月1日起施行的新行政訴訟法在訴訟程序制度上有諸多創新，為納稅人訴諸稅務行政訴訟的維權方式創造了便利條件，掃清了一些長久以來困擾納稅人的制度障礙。在下文中，華稅律師將對新行政訴訟法的一些創新性的規定如何掃清納稅人維權道路上的五個障礙進行分析。
一、強化復議機關的被告責任，有限度地彌補“先復議后起訴”的不足
根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十八條的規定，納稅人與稅務機關發生納稅爭議的，納稅人必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或提供相應的擔保后有權依法申請行政復議，對行政復議決定不服的，方可向法院起訴。納稅人只有完成稅務行政復議程序后，才能訴諸法院。
然而，在諸多納稅爭議復議案件中，復議機關往往是上一級的稅務機關，并非像法院一樣具有相對獨立的地位。同時，根據原行政訴訟法的規定，復議機關作出維持決定的，行政相對人不能起訴復議機關的維持決定，仍然以作出具體行政行為的行政機關作為被告進行起訴，這就大大弱化了復議機關充分發揮合法性和合理性審查功能的主動性和積極性，使得復議案件往往以復議機關作出維持決定收案，而復議機關本身并無任何法律風險，不僅起不到應有的法律監督效果，反而給納稅人維權造成沉重的經濟負擔和時間成本。這是納稅爭議“先復議后起訴”的復議前置制度的最大不足之處。
新行政訴訟法第二十六條規定，“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。”本條規定極大程度上強化了復議機關的被告責任，針對某一稅務行政行為作出維持決定的復議機關將與作出該行政行為的稅務機關作為共同被告，對該行政行為的合法性共同承擔舉證責任。這種制度設計將倒逼復議機關不得不審慎地對被復議稅務行政行為的合法性和合理性依法作出準確的認定，盡管并沒有取消“先復議后起訴”，但是會在很大程度上增加納稅人對復議程序的期待和信心。在這種“先復議后起訴”的模式下，只有復議程序真正有效地運轉起來，才能更多地降低納稅人的維權成本。
二、起訴時限延長一倍，避免超期無法起訴的“遺憾”
根據原行政訴訟法的規定，納稅人對稅務機關作出的稅務行政處罰決定、強制執行措施、稅收保全措施等非納稅爭議不服的，應當在知道該具體行政行為之日起三個月內提出起訴請求。
新行政訴訟法第四十六條規定，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。”本條規定將起訴時限從三個月延長到六個月，給予納稅人衡量是否將自身案件訴諸訴訟程序充分的準備時間。同時，由于一些納稅人對法律規定的起訴時限不了解，加上一些其他的內外原因，納稅人很容易錯過原行政訴訟法規定的三個月的起訴時限，從而喪失司法救濟的機會。新行政訴訟法延長起訴時限，能夠在很大程度上避免納稅人因種種原因超期而導致無法訴諸訴訟程序進行維權的遺憾。
三、增加合理性審查，法官不再“鐵面”、“冷血”
在以往的司法救濟體制中，復議機關對具體行政行為的合法性和合理性進行審查，法院僅針對具體行政行為的合法性進行司法審查。由于復議程序的各種先天不足，往往難以糾正一些合法但不合理的行政行為。因此，針對對合法但不合理的稅務行政行為，納稅人很難尋求更多合法有效的途徑加以救濟。在稅收征管實踐中，由于稅法規定的不明確性，稅務機關往往具有很大的自由裁量權，比如在稅務行政處罰倍數的選擇、稅收強制措施上等等。
新行政訴訟法第七十條規定，“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（六）明顯不當的。”本條規定相較原行政訴訟法，擴大了“撤銷”判決的適用范圍，將被訴具體行政行為的合理性也就是行政機關的自有裁量權的行使納入了法院的司法審查范圍。這意味著，納稅人遭受盡管合法但明顯不合理的稅務行政處罰或者其他稅務行政行為的，不僅可以訴諸復議程序尋求救濟，而且可以訴諸更為中性和獨立的訴訟程序尋求救濟，極大程度上拓寬了納稅人維護自身合法權益的方式和途徑。在未來的稅務行政訴訟中，法官將會更加“人性化”，更加尊重稅收公平、稅收中性、實質課稅等稅法的基本原則，從維護納稅人正當利益的角度審查稅務機關的自有裁量權。
四、跨行政區域管轄案件，使消除“地方保護”的不良影響成為可能
盡管相較復議機關而言，法院具有更為中性和獨立的地位，但是，受限于我國當前的司法管理體制，法院的人財物均受地方控制，其審判權的行使難免不被地方干預。在稅務行政訴訟程序中，某一案件的審理結果多多少少會受到“地方保護主義”的不良影響。
新行政訴訟法既然無法從根源上解決我國司法管理體制的弊病，因而創造性地規定了跨行政區域管轄案件的制度。新行政訴訟法第十八條規定，“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”盡管目前最高人民法院還未就本條如何具體實施和操作作出明確的解釋和規定，但可以清晰地看到，我國的司法改革正在走“去地方化”的道路，目前北京市和上海市已經作出了一些有益的改革嘗試。雖然跨行政區域管轄案件從制度到落地仍需時日，但是，筆者堅信，司法去地方化的改革必將有效地消除“地方保護”的不良影響，讓司法公正能夠真正實現。
五、確立調解結案方式，緩解納稅人“對抗”稅務機關的顧慮
在許多涉稅爭議案件中，納稅人往往囿于不敢對抗稅務機關、維持與稅務機關的良好關系等顧慮而放棄采取訴訟的方式維護自身的合法權益。新行政訴訟法增加了對行政訴訟案件調解結案的法定方式，在很大程度上能夠起到緩和納稅人與稅務機關之間的對抗關系。
根據新行政訴訟法第六十條的規定，“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自有裁量權的案件可以調解。”同時，新行政訴訟法對調解應當適用的原則、調解的效力、調解的救濟程序等均作出了明確規定。在稅務行政處罰、稅款征收方式、納稅調整等諸多稅收征管領域，稅務機關均有著極大的自有裁量權，也容易引發稅務爭議。因此，納稅人不服稅務機關執行其自由裁量權的行為的，在訴訟階段可以在法院的主導下與稅務機關達成和解，換取調解結案的結果，既可以維護自身的合法權益，又可以在一定程度上緩和與稅務機關的緊張對立的關系，消除納稅人的心理顧慮。
小結
新行政訴訟法相較已經實施了二十余年的原行政訴訟法呈現出了一系列的制度創新，為行政相對人訴諸行政訴訟提供了諸多便利，創造了有利條件。其中，還包括立案登記制度、行政負責人出庭制度等等。筆者認為，結合我國稅收征收管理法未來的修訂趨勢，納稅人采取復議、訴訟的司法途徑維護自身合法權益的阻礙將會更少。保障納稅人合法權益的種種有效措施既是依法治稅的基本要求，也能夠有效地促進稅務機關自覺地依法執法。筆者建議，在當前依法治稅的背景和環境下，納稅人應充分利用法律賦予的權利，有理有據有節地維護自身的合法權益。 |
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